Por Ignacio Martínez Professor da Universidade Complutense de Madrid e membro do Coletivo La Mundial  , Coordinadora ONGD, membro de Forus em Espanha

Agenda 2030 como acordo global de ação coletiva

Ao longo de seus cinco anos de validade, a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável foi objeto de inúmeras análises. Muitas delas reconhecem grande potencial na agenda de articular ações coletivas favoráveis ao desenvolvimento sustentável. São também relevantes, apesar de menos numerosas, as análises que apontam as limitações e contradições presentes e que prejudicam parte de seu potencial transformador.

Todas são análises relevantes, e muitas complementares, para avaliar e também explorar as reais possibilidades que uma agenda como essa tem para promover ações coletivas a partir da perspectiva do desenvolvimento sustentável.

Quanto às características que conferem à Agenda 2030 um caráter transformador, destacam-se principalmente cinco, dada a sua potencial capacidade de articular ações coletivas. A primeira delas é que é uma agenda global e de caráter universal. Mais do que como um projeto totalizador de uma visão de mundo hegemônica centrada no projeto desenvolvimentista, esse recurso pode ser entendido como um questionamento dessa visão padronizadora que tradicionalmente acompanha a ideia - e a prática - do desenvolvimento.

Essa interpretação da Agenda 2030, atenta à interdependência da realidade e dos processos e dinâmicas de desenvolvimento, deveria levar o conjunto dos países e a comunidade internacional a assumir que seu próprio modelo de desenvolvimento tem importantes implicações sociais, políticas, econômicas e ambientais, e que estas têm dimensões universais. É por isso que é tão relevante atender ao princípio de responsabilidades comuns, mas diferenciadas, mencionadas na Agenda 2030 como um princípio de redistribuição a partir de uma perspectiva universal.

Segundo, apesar de apresentar dificuldades e contradições internas evidentes, outra característica distintiva é que se trata de uma agenda que oferece um mandato multidimensional para a ação coletiva. Levá-la em um sentido profundo implicaria a revisão - e reorientação - das lógicas políticas, econômicas e ambientais de agendas anteriores, cujo objetivo principal era o crescimento econômico. Uma parte importante do diagnóstico oferecido pela Agenda 2030 exige reorientar o conceito de desenvolvimento de uma perspectiva econômica para uma visão que coloca a sustentabilidade no centro.

Outra característica fundamental da Agenda 2030 é sua natureza abrangente, que apela à necessidade de romper com a compartimentalização a partir da qual a ação política é tradicionalmente articulada. Diante dessa fragmentação, a Agenda pede a integração - com elementos de natureza transversal e outros de natureza intersetorial - de forma coerente, de ações e políticas muito diversas, tradicionalmente concebidas setorialmente e muitas vezes desconectadas. Por esse motivo, a coerência das políticas para o desenvolvimento sustentável é a espinha dorsal das estratégias para a implantação da Agenda 2030.

Um quarto elemento importante na compreensão da Agenda 2030 é seu caráter multinível. Longe de ser uma agenda multilateral ou internacional exclusiva, pressupõe a interdependência entre as diferentes esferas territoriais nas quais a vida política e social está articulada. Nesse sentido, a ideia de responsabilidades comuns, mas diferenciadas, não afeta exclusivamente um relacionamento mais justo entre os países que compõem a comunidade internacional, mas diz respeito ao grupo de agentes da sociedade global. Esta questão destaca a importância de abordar a partir de uma atuação multinível, tanto a resposta aos problemas quanto a transformação de elementos sistêmicos do atual modelo de desenvolvimento.

A questão das responsabilidades compartilhadas, mas diferenciadas, a partir do conjunto da sociedade global remete a uma quinta característica central da agenda: seu caráter multi-ator. Trata-se de um elemento fundamental para a articulação de uma ação coletiva transformadora, na medida em que aprofunda a ideia de uma distribuição mais justa de responsabilidades diante dos problemas da sociedade, ao mesmo tempo em que presume um desafio para a construção de processos de tomada de decisão mais participativos e democráticos. Sendo assim, o desenvolvimento dessa agenda depende da capacidade de articular alianças entre atores diversos que ao mesmo tempo que favoreçam a participação democrática não desviem o foco da atenção em relação à distribuição de responsabilidades.

Ação coletiva e políticas públicas: dificuldades de ajuste

Além de identificar os elementos com maior potencial transformador, as análises da Agenda 2030 têm dedicado ampla atenção a destacar algumas de suas limitações e contradições, como o fato de ser uma agenda voluntária, que não aborda com a profundidade necessária os elementos sistêmicos do atual modelo dominante de desenvolvimento ou que não apresentou um conjunto suficientemente ambicioso de objetivos, metas e indicadores.

Sem negar a relevância dessas análises, a intenção deste artigo é apontar um elemento que, apesar de sua importância, não foi suficientemente atendido. Trata-se da mudança do mandato global de ação coletiva proposto pela Agenda 2030 para o desdobramento de políticas públicas consistentes com o desenvolvimento sustentável e, principalmente, com uma visão que priorize a sustentabilidade da vida. A dificuldade reside, nesse sentido, em transcender o âmbito das ações para o cumprimento da agenda, a partir do que geralmente é abordado no impulso para a implementação dos ODS, para nos colocarmos em uma perspectiva de política pública.

Considerando as características mencionadas - caráter universal, multidimensional, abrangente, multinível e multi-atores - estamos diante de uma agenda que desafia políticas públicas que, como regra geral, são concebidas a partir de diferentes lógicas, o que se traduz em dificuldades significativas em transpor as características apontadas na forma de ações políticas.

Em termos gerais, as políticas públicas não cumprem o princípio da universalidade - entendido no sentido global, além dos limites nacionais - pois sua definição se baseia nos objetivos de uma população específica e circunscrita aos interesses dela, ou de parte dela. Muitas das políticas públicas tampouco incorporam análises de impactos ou correções de efeitos negativos - de externalidades - em territórios e população que não são a população-alvo e, em menor grau, a partir de uma perspectiva universal. Por esse motivo, o caráter universal da Agenda 2030 enfrenta a predominância do nacionalismo metodológico a partir do qual as políticas públicas são construídas.

Da mesma forma, ainda são minoria as políticas que assumem a centralidade da sustentabilidade concebida a partir da multidimensionalidade. Embora seja verdade que a crise do modelo socioeconômico aponte cada vez com mais clareza para a sustentabilidade como condição de possibilidade para a implantação de políticas públicas, as políticas que incorporam a sustentabilidade como ação política central ainda são excepcionais. De fato, boa parte das políticas públicas, especialmente aquelas relacionadas a interesses e objetivos da "agenda dura" -aquelas que têm a ver com questões mais estratégicas em termos econômicos e de segurança- ainda estão muito distantes dessa visão.

Da mesma forma, em um contexto de crescente interdependência e transnacionalização da realidade, as políticas públicas enfrentam o desafio de superar a compartimentalização entre atores de diferentes áreas territoriais para atuar com base em lógicas multinível. Assim, o desenho de políticas públicas inspiradas no princípio de responsabilidades comuns, porém diferenciadas, constitui uma condição necessária para superar o atual atrito de competências que limita a resposta das políticas públicas a desafios de natureza multinível.

Por fim, no desafio por uma ação coletiva e com múltiplos atores, as políticas públicas enfrentam um revés colocado pela Agenda 2030. Isso se expressa na necessidade de promover a participação e alianças novamente a partir do princípio de responsabilidades comuns, mas diferenciadas, embora neste caso com o objetivo de incorporar vários atores ao ciclo de políticas públicas.

Desafios políticos e institucionais na incorporação da Agenda 2030 nas políticas públicas

À medida que a Agenda 2030 exige uma abordagem ampla e integral (whole of government approach) é necessária uma resposta do ponto de vista das políticas públicas (policy) que remeta à coerência das políticas. No entanto, as limitações apresentadas - entre outras relacionadas a elementos institucionais (polity) e com lógicas de poder e, portanto, relacionadas ao campo da política como uma disputa (politics) - significam a existência de dificuldades e limitações políticas para implementar a Agenda 2030 em governos muito diversos em todas as áreas.

Como resultado, os processos de localização da Agenda 2030 estão se instalando fundamentalmente no plano discursivo e, em muitas ocasiões, estão confinados ao campo comunicativo, diminuindo assim o potencial de transformar a Agenda 2030 em um projeto de comunicação política.

Diante dessa constatação, é necessário avançar para o encontro, para além do discursivo ou superficial, entre o mandato da Agenda 2030 e a construção das políticas públicas. Embora o mesmo grau de “vinculação” com a Agenda 2030 não possa ser esperado na medida em que as políticas respondem a diferentes visões, interesses, objetivos e capacidades, deve-se esperar um impulso político dedicado a guiar as políticas públicas em direção ao mandato da Agenda 2030.

Trata-se de uma questão que, longe de ser simples, requer pelo menos dois elementos fundamentais: por um lado, uma proposta institucional com um mandato político claro, com estrutura institucional suficiente e instrumentos e capacidades adequados. Por outro lado, e isso é especialmente crítico para a implantação de políticas coerentes, uma orientação para o ciclo de políticas públicas que assuma, como objetivo fundamental, a incorporação da sustentabilidade da vida ao longo de todo o ciclo da mesma.